吕忠梅：环境保护法必须大改

 　　2月21日，全国“两会”倒计时。听说曾经采访过的吕忠梅今年又当选全国人大代表，马上给她发了短信。“请问您今年的议案或建议是否有环保相关内容？”记者问。“环保是我永远的议案内容。”吕忠梅答。

3月11日，十二届全国人大一次会议议程过半。湖北省代表团召开小组会议，会后想采访吕忠梅的记者非常多，她特别给《中国环境报》留出了时间。

吕忠梅和她的环保议案

“11年来，我都在为完善环境法治而努力，只是角度不同。”

11年的全国人大代表生涯，是少见和宝贵的经历。对于吕忠梅来说，这11年都在为环保代言。当记者问到，回顾11年来的环保议案和建议有什么感受，吕忠梅长叹一口气，看得出艰辛，也看得到信心。

“这11年我都在为完善环境法治而努力，只是角度不同。包括修订《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》，包括建立公益诉讼制度、设立环保法庭、建立环境与健康监管体制等。”吕忠梅说，这些年来，她不停地在就这些问题提议案和建议。

吕忠梅实际参与的工作也越来越多。她参与了《水污染防治法》修正案起草工作，参与了《大气污染防治法》修正案相关研讨工作，2010年还专门就《大气污染防治法》修改到美国进行了考察。此外，环境公益诉讼司法解释制定、环保法庭建设等相关工作，她也参与其中。最近正在主持国家环保公益项目，是重金属污染对人体健康危害的法律监管。

有动力继续推进法治进程

“无论是议案，还是建议，都得到了回应，并实际参与了许多工作。”

正因为有吕忠梅这样一些人的努力与付出，环境法治建设才更有希望。比如，最高人民法院出台了加强环境保护司法的文件，鼓励有条件的地方成立环保法庭，对过去全国法院系统的环境司法状况进行了全面的调查和分析。

《民事诉讼法(修正案)》通过后，最高人民法院相关业务庭制定环境公益诉讼的指导性文件。吕忠梅等专家学者受邀参加座谈会，讨论制定环境公益诉讼的司法解释问题。环境保护部也出台了《环境信息公开办法(试行)》等规章制度，积极推进环境公益诉讼制度。

吕忠梅认为，作为人大代表，无论是议案，还是建议，都得到了回应，并实际参与了许多工作。“感觉到有动力继续推进环境法治进程。”吕忠梅说。

特别是《环境保护法》修订。吕忠梅说，全国人大法工委等部门多次邀请她参与研讨工作。“去年一年，我都记不得参加了多少次《环境保护法》修订的座谈会了。”吕忠梅笑着说。

环保法修订，她有话要说

“《环境保护法》不能是小改，中改也不行，必须是大改。”

目前已经向全国公开征求意见的《环境保护法》修正案草案，并不能让吕忠梅满意。

“全国人大已经将《环境保护法》修订列入了2013年立法计划，现在的问题是二审怎么审。是就原来的草案审，还是重新起草一个草案？”吕忠梅说，这是目前面临的最大的问题。

据吕忠梅介绍，去年9月全国人大常委会公布了《环境保护法》修正案草案并向全国公开征求意见，已经征集到一万多条意见，绝大多数意见认为尚不成熟，不宜直接提交二审。

“这个草案存在硬伤。”吕忠梅直言。从微观层面看，草案中一些具体制度的设计还不够完善，没有很好地解决制度的可执行性、可操作性问题；从中观层面看，与此次启动修法程序时确定的“有限修改”思路以及修法目标尚有相当距离；从宏观上看，依然没有摆脱以污染防治为主、以环保部门为主、以城市环保为主的模式，没有把生态安全、人体健康、城乡一体等中国环境保护最应该解决的问题在草案中予以考虑。

吕忠梅特别指出，目前的修法环境发生了变化，《环境保护法》的定位也应该随之变化。党的十八大报告提出大力推进生态文明建设，同时提出建设法治国家，更加注重改进党的领导方式和执政方式，把制度建设摆在突出位置。

“一方面是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设‘五位一体’，另一方面是法治国家、法治政府、法治社会‘三位一体’，这就要求我们把生态文明和法治建设相融合，建设生态法治。”吕忠梅强调。

按法律的学理分类，有公法、私法、社会法。但我国目前宣告已经建成的法律体系中，并未遵循统一的分类标准。公法、私法领域有多部法律属于基本法，但社会法却不能有多个基本法，似乎没有道理。其实，将生态环境保护法确立为法律体系中的一个独立部分，是没有问题的。如果说在中国的法律体系刚刚建成的情况下，不宜做大的变动，将生态环境保护法纳入社会法范畴，也有其合理性。但社会法领域为何不能有几个基本法？吕忠梅认为，首先应认真研究社会主义法律体系的结构问题，继而将环境保护法定位为基本法。

“因此，《环境保护法》不能是小改，中改也不行，必须是大改。”吕忠梅说，作为基本法，要规定国家环保政策、政府环保责任、公民环境权利、环境保护范围、生态环境保护和污染防治的制度体系、司法程序等，为将来单行法修订或重新制定提供支持。

人体健康牵动她的心

“如果这么好的修法时机都没有把握住，将愧对百姓。”

吕忠梅认为，目前迫切需要解决几个问题。

一是制度设计要突出人体健康保护。在立法目的方面，要强调人体健康优先、生态安全优先，不主张再以经济发展为目标。“这部法律就是生态安全与人体健康的底线保护法。”吕忠梅说。在政府监管体系方面，要建立以保护人体健康为目标的政府决策体系和监管体系。在制度建设方面，环境标准要考虑人体健康，环境影响评价要关注健康风险，同时制定环境健康影响的预防和应急机制。

二是完善生态环境保护制度。吕忠梅说，她的建议稿没有按照法律要素去列，而是按照生态保护系统要素建立制度体系，包括城市生态保护、农村生态保护等。

三是完善法律责任制度。建立完善的政府环境问责、环境侵权责任、环境公益损害赔偿、环境责任保险、环境共同基金、政府补偿基金、政府代赔偿责任制度；明确行政处罚标准、政府及工作人员责任、刑事处罚中生态损害的考量等。

“《环境保护法》修订已经具备了许多条件，物权法、侵权责任法、民事诉讼法等法律都为环境保护法修订提供了良好的基础，再加上中国发展方式转变和文明转型的过程中凸显的严重环境问题促使社会公众环境意识全面觉醒，如果这么好的修法时机都没有把握住，将愧对百姓。”吕忠梅饱含感情地说。